Capacidades, coordenação e preparação: lições do Haiti e do Chile para fortalecer a resposta regional aos desastres

A sequência de dois terremotos de grande magnitude que atingiu a Venezuela em 24 de junho voltou a evidenciar os enormes desafios que os países enfrentam quando uma catástrofe supera suas capacidades nacionais. Além da magnitude do desastre, esses eventos também colocam à prova a rapidez, a coordenação e a eficácia da cooperação regional e internacional.

Em entrevista exclusiva ao Diálogo, o General de Exército (r) Ricardo Toro, ex-diretor nacional do Escritório Nacional de Emergências do Chile (ONEMI), ex-comandante adjunto da Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH) e atual diretor e cofundador da NeoAnticipa, consultoria especializada em gestão de riscos e em resiliência organizacional diante de emergências, analisa as lições deixadas pelos terremotos no Haiti e no Chile, a evolução dos mecanismos internacionais de resposta e os desafios que a América Latina enfrenta para fortalecer sua preparação diante de futuras catástrofes.

Diálogo: O senhor vivenciou o terremoto no Haiti em 2010 e, posteriormente, liderou o Sistema Nacional de Emergências do Chile. Qual é a principal lição que essas experiências lhe deixaram sobre o papel da cooperação internacional durante as primeiras horas de uma grande catástrofe?

General de Exército (r) Ricardo Toro, ex-diretor nacional do Escritório Nacional de Emergências do Chile (ONEMI) e ex-comandante adjunto da Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH): Acho que é importante compartilhar essas experiências, pois as lições que elas trazem podem contribuir para melhorar a preparação diante de futuras emergências. Tive a oportunidade de vivenciar dois dos terremotos mais devastadores de 2010, com apenas um mês e meio de diferença: o do Haiti, em janeiro, e o do Chile, no final de fevereiro. Ambas as experiências marcaram profundamente minha visão sobre a gestão de riscos de desastres e a cooperação internacional.

O do Haiti, especialmente, eu vivi em primeira pessoa. Dois minutos antes do terremoto, eu havia saído do prédio das Nações Unidas, que desabou completamente. Escapei por muito pouco. Depois, recebi a difícil notícia de que minha esposa havia desaparecido entre os escombros. Dias depois, ela foi encontrada sem vida. Do ponto de vista emocional, foi um terremoto que me marcou para o resto da vida. Mas, ao mesmo tempo, também me permitiu compreender a importância das Nações Unidas e a força que uma resposta internacional coordenada pode ter diante de uma tragédia dessa magnitude.

Naquela época, eu era comandante adjunto da Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH). Como a maior parte do pessoal das Nações Unidas morava em contêineres, essa infraestrutura foi praticamente a única que permaneceu operacional após o terremoto. Durante os três primeiros dias, coube a mim liderar a resposta até a chegada dos reforços internacionais.

Essa experiência me confirmou que a ajuda internacional é indispensável quando um desastre ultrapassa a capacidade de resposta do país afetado. Se essa ajuda não tivesse chegado rapidamente, a situação teria sido muito mais crítica.

Ao mesmo tempo, o Haiti nos deixou lições importantes. Uma das mais relevantes foi a necessidade de profissionalizar e coordenar melhor as equipes internacionais de busca e resgate. Antes desse terremoto, chegavam grupos de diferentes países sem padrões comuns nem uma coordenação eficaz. Em muitos casos, cada equipe procurava atuar onde houvesse maior visibilidade na mídia, em vez de seguir um planejamento centralizado que garantisse cobertura em todas as áreas afetadas.

A partir dessa experiência, o sistema INSARAG [Grupo Consultivo Internacional para Operações de Busca e Resgate] das Nações Unidas foi fortalecido, estabelecendo processos de credenciamento para as equipes internacionais de busca e resgate urbano. Hoje existe uma coordenação muito mais organizada, e isso ficou claramente evidente durante a recente resposta ao terremoto na Venezuela.

Outra grande lição foi compreender que a ajuda internacional deve atender às necessidades reais do país afetado e não ao que cada nação deseja enviar. Lembro-me de ter recebido aviões carregados de cobertores quando, no Haiti, as temperaturas estavam próximas a 40 graus Celsius. Essa ajuda, embora bem-intencionada, simplesmente não atendia à emergência.

Com o tempo, compreendeu-se que a assistência deve ser definida com base nas prioridades estabelecidas pelas autoridades do país afetado e não de acordo com a disponibilidade daqueles que se oferecem para colaborar.

Quanto ao terremoto no Chile de 2010, não participei diretamente da resposta porque acabara de voltar do Haiti com o corpo da minha esposa. Dois anos depois, em 2012, assumi o cargo de diretor nacional do Escritório Nacional de Emergências (ONEMI), onde tive a oportunidade de liderar o processo de modernização do sistema chileno.

Naquela época, recebemos uma comissão internacional das Nações Unidas, que realizou uma avaliação exaustiva da resposta ao terremoto de 2010. O objetivo era identificar as principais falhas e desafios que surgiram durante a emergência. Como resultado, a comissão emitiu 75 recomendações, que se tornaram o roteiro para fortalecer as capacidades nacionais e modernizar o sistema de gestão de riscos de desastres no Chile.

Muitas das melhorias estavam relacionadas a comunicações, protocolos, coordenação institucional e gestão da ajuda internacional. O Chile recebeu apoio internacional mas também houve casos de recursos que excederam as necessidades reais, incluindo hospitais de campanha que, no fim das contas, não foram utilizados.

A diferença fundamental entre o Chile e o Haiti foi a solidez institucional. Embora o Chile tenha apresentado falhas importantes, contava com um Estado que continuou funcionando, com uma estrutura de governo capaz de coordenar a resposta nacional e internacional. Essa capacidade institucional facilita enormemente a gestão de uma emergência de grande magnitude.

Diálogo: Recentemente, a região voltou a enfrentar um terremoto de grande magnitude na Venezuela. Com base em sua experiência, quais são as capacidades e os mecanismos mais determinantes para que a ajuda internacional tenha um impacto efetivo durante os primeiros dias de uma grande catástrofe?

Gen Ex Toro: O primeiro passo é aproveitar as lições aprendidas. A preparação para a cooperação internacional não pode começar quando ocorre o desastre, mas muito antes. Hoje existem inúmeras organizações internacionais, mas ainda falta um diagnóstico regional atualizado que permita conhecer com precisão as capacidades de resposta de cada país.

Devemos saber de antemão quais nações dispõem de helicópteros, equipes de busca e resgate certificadas, hospitais de campanha, capacidades logísticas ou transporte estratégico. Se essas informações estivessem sistematizadas, ao ocorrer uma emergência não seria necessário começar perguntando quem pode contribuir com o quê, mas bastaria identificar o tipo de desastre e acionar os recursos mais adequados.

Em um terremoto, por exemplo, a prioridade absoluta nos primeiros dias é salvar vidas. Tudo deve se concentrar na busca e no resgate de sobreviventes e no atendimento médico de emergência. As equipes internacionais especializadas precisam chegar o mais rápido possível, pois nos primeiros cinco dias há a maior probabilidade de encontrar pessoas com vida; após esse período, as chances diminuem consideravelmente.

Nas minhas duas experiências, no Haiti e no Chile, muitos países demonstraram disposição para colaborar imediatamente, o que demonstra uma solidariedade genuína, embora também existam considerações políticas próprias da dinâmica internacional. O desafio não é a falta de apoio, mas sim fazer com que essa ajuda chegue no momento adequado e atenda às necessidades reais do país afetado.

Além disso, após um desastre de grande magnitude, as próprias autoridades podem se ver sobrecarregadas e não ter uma avaliação clara do que precisam. Pode até ocorrer que, por razões políticas, um governo adie o pedido de apoio para transmitir uma imagem de controle. Por isso, esse processo deveria estar muito mais institucionalizado e não depender exclusivamente da capacidade do país afetado de pedir ajuda em meio ao caos.

Também é fundamental fortalecer as capacidades regionais. Em muitos casos, é muito mais eficiente mobilizar equipes de países vizinhos, cujos tempos de mobilização são consideravelmente menores do que os de recursos provenientes de outros continentes. Essa coordenação prévia, baseada em informações compartilhadas e capacidades conhecidas, permitiria responder com maior rapidez e salvar mais vidas.

Diálogo: O senhor propõe a criação de um mapa regional de capacidades e vulnerabilidades que permita identificar, antes de uma emergência, o que cada país precisa e quem está em melhores condições de apoiá-lo. Como esse sistema deveria ser construído?

Gen Ex Toro: Exatamente, e trata-se de um banco de informações que deve estar disponível antes que qualquer emergência ocorra.

É preciso partir do princípio de que nem todos os países precisam do mesmo tipo de apoio. O Chile, por exemplo, provavelmente necessita de menos equipes internacionais de busca e resgate do que outros países, pois conta com normas de construção sismorresistentes e com várias equipes USAR [busca e resgate urbano] credenciadas internacionalmente.

Por outro lado, em um terremoto de grande magnitude, poderíamos precisar de apoio em outras áreas, como logística, abastecimento, medicamentos especializados ou determinadas capacidades técnicas.

A região deveria dispor de um diagnóstico que identifique essas capacidades para diferentes cenários, e me refiro a todos os cenários possíveis, como, por exemplo, terremotos, inundações, incêndios florestais,  deslizamentos de terra ou outras emergências. Assim, quando ocorrer um desastre, já haveria um planejamento prévio sobre quais recursos cada país precisa e quem pode fornecê-los.

Até mesmo o caso recente da Venezuela deixa uma lição importante. Dependendo da localização geográfica, em alguns casos a ajuda pode chegar mais rapidamente da América do Norte ou até mesmo da Europa do que de alguns países da América do Sul. Esse tipo de variável também deve ser incorporado ao planejamento regional.

Em suma, o grande desafio — e para onde devemos concentrar nossos esforços de resposta — é sistematizar tanto as capacidades que cada país pode oferecer quanto as necessidades que provavelmente terá diante de diferentes tipos de ameaças. Essa preparação prévia pode fazer uma enorme diferença quando cada hora conta.

Diálogo: Com base em sua experiência, como evoluiu a capacidade da América Latina e do Caribe de responder de forma coordenada a emergências de grande magnitude? O senhor considera que hoje a região está mais bem preparada do que há uma década?

Gen Ex Toro: Sim, avançamos significativamente. O trabalho das Nações Unidas, juntamente com as plataformas globais e regionais de coordenação, permitiu incorporar as lições aprendidas após cada grande catástrofe e aprimorar muitos processos, desde a preparação de equipes de resgate até os mecanismos de coordenação internacional.

A Venezuela é um excelente caso para analisar como a ajuda internacional foi acionada e funcionou no terreno. O país vem sofrendo há muitos anos com a deterioração de sua infraestrutura; por isso, diante de uma emergência dessa magnitude, dificilmente teria conseguido enfrentá-la com seus próprios meios. Embora inicialmente pudesse parecer que estava em condições de fazê-lo, a realidade demonstrou que a cooperação internacional foi fundamental para responder de maneira eficaz.

Os Estados Unidos desempenharam um papel relevante de liderança, pois já contavam com recursos mobilizados e puderam contribuir desde as primeiras etapas da resposta. A Venezuela teve a vantagem de contar com recursos logísticos e pessoal no local desde o início, o que permitiu acelerar e organizar a assistência. Não quero nem imaginar qual teria sido a resposta se os Estados Unidos não estivessem presentes no momento em que o desastre ocorreu. Algo semelhante aconteceu no Haiti, onde a chegada precoce dos recursos norte-americanos demonstrou a importância de contar com atores dotados de recursos logísticos e operacionais para apoiar respostas humanitárias em grande escala.

No entanto, considero que o maior desafio continua sendo contar com uma plataforma regional integrada, na qual as capacidades de cada país estejam claramente identificadas e essa informação seja mantida permanentemente atualizada.

Hoje, diante de uma emergência, ainda se perde tempo coletando informações que deveriam estar disponíveis antecipadamente. A região precisa avançar em direção a um sistema mais integrado, no qual os países conheçam suas próprias capacidades e também saibam onde estão as lacunas que exigem apoio externo.

Diálogo: O senhor mencionou a importância da coordenação e de contar com capacidades previamente identificadas. Nesse sentido, o INSARAG tem sido fundamental para estabelecer padrões internacionais para operações de busca e resgate urbano. Qual foi a importância dessa iniciativa para alcançar respostas mais interoperáveis entre os países?

Gen Ex Toro: O INSARAG representou uma transformação muito importante. Tenho evidência direta disso porque, após o terremoto no Haiti, chegaram equipes de resgate que não estavam certificadas e nem sempre possuíam a preparação adequada para se integrar a uma operação internacional.

A partir dessa experiência, o sistema INSARAG começou a se fortalecer, o que permitiu estabelecer padrões comuns, processos de acreditação e uma classificação de capacidades de acordo com o nível de resposta de cada equipe: leve, médio ou pesado.

Hoje, quando ocorre uma emergência, as equipes certificadas não chegam simplesmente para se mobilizar por conta própria. Existe uma estrutura de coordenação que permite designá-las para as áreas onde são realmente necessárias e evitar a duplicação de esforços.

Pudemos observar isso recentemente durante a resposta ao terremoto na Venezuela. Conversei com membros da equipe chilena de busca e resgate que participaram da operação, e eles me comentaram que a mobilização foi bem organizada, com funções claramente definidas e tempos de permanência em conformidade com os protocolos internacionais. Como costuma acontecer em emergências de grande magnitude, nas primeiras horas houve certa confusão, mas a coordenação foi se consolidando rapidamente graças à estrutura e aos procedimentos estabelecidos.

No Haiti, por exemplo, tivemos que fazer mapas e determinar manualmente para onde cada equipe que chegava deveria se dirigir. Atualmente, o INSARAG sistematizou esse processo por meio de equipes de coordenação que organizam a chegada e a distribuição dos grupos internacionais. Isso melhora enormemente a eficiência da resposta.

Também é importante entender que, em uma emergência, há muita solidariedade, mas também pode haver desorganização. Por isso, é necessário que os participantes tenham padrões e procedimentos comuns. Lembro-me de que, no Chile, houve um debate sobre alguns grupos de resgate que queriam participar sem estarem certificados. Minha posição foi clara: a certificação é fundamental. Não basta ter boa vontade; em uma emergência, é preciso preparação, disciplina e capacidade de operar dentro de um sistema coordenado.

O INSARAG contribuiu justamente para que a solidariedade internacional se transformasse em uma ajuda eficaz e organizada.

Diálogo: O Chile desenvolveu capacidades amplamente reconhecidas em busca e resgate urbano justamente por sua experiência acumulada diante de terremotos e outras emergências. Qual é a importância de os países desenvolverem capacidades nacionais sólidas antes de participarem de operações internacionais?

Gen Ex Toro: O primeiro passo é entender que nenhum país deveria depender permanentemente da ajuda internacional para enfrentar suas próprias emergências. A gestão de riscos deve ser uma prioridade nacional. Cada Estado deve analisar quais são suas principais ameaças e desenvolver as capacidades necessárias para responder inicialmente com seus próprios recursos.

A ajuda internacional deve complementar essas capacidades quando uma emergência ultrapassa o previsto, e não substituir as responsabilidades que cada país deve assumir previamente. Isso é especialmente importante porque os cenários estão mudando. Os fenômenos meteorológicos extremos estão se tornando cada vez mais frequentes e complexos devido às mudanças climáticas, e isso aumenta a possibilidade de os países enfrentarem situações que ultrapassem suas capacidades habituais.

Mas a preparação deve partir de dentro. Um país deve contar com uma capacidade básica de resposta e, com base nisso, receber apoio internacional quando necessário.

A cooperação funciona melhor quando fortalece sistemas nacionais já preparados, e não quando tenta substituí-los.

Diálogo: Em grandes desastres, as forças armadas costumam oferecer capacidades que poucos órgãos civis possuem, como transporte estratégico, engenharia, comunicações, hospitais de campanha e logística. Com base em sua experiência, qual é o papel dessas capacidades militares para complementar o trabalho das equipes civis e humanitárias durante uma resposta internacional?

Gen Ex Toro: As Forças Armadas têm um papel fundamental, pois elas estão entre as poucas instituições do Estado que mantêm capacidades organizadas, disciplina, logística e presença territorial, mesmo em cenários em que muitas estruturas possam ter entrado em colapso.

Em uma emergência de grande magnitude, especialmente durante as primeiras horas, as capacidades militares podem ser determinantes para dar apoio em transporte, comunicações, instalação de pontes aéreas, distribuição de ajuda, segurança das áreas afetadas e apoio logístico geral.

Mas é importante entender que as Forças Armadas não substituem o sistema nacional de emergência. Elas são mais um componente dentro de uma estrutura de resposta que deve estar previamente organizada.

A experiência demonstra que a coordenação é fundamental. Não basta ter recursos; é preciso saber quem comanda, quem solicita apoio, como as capacidades civis e militares se integram e quais são as responsabilidades de cada instituição.

No Chile, por exemplo, após os grandes terremotos, fortaleceu-se justamente essa coordenação entre órgãos civis, forças militares, polícia, governos locais e atores internacionais.

Uma emergência de grande escala requer uma resposta integral. Não se trata apenas de uma operação de resgate, mas também implica restabelecer as comunicações, garantir o transporte, manter a ordem pública, assegurar os serviços básicos e permitir que a ajuda chegue àqueles que precisam dela.

Diálogo: Assim que as primeiras atividades de busca e resgate são concluídas, inicia-se uma etapa muito mais prolongada: a recuperação e a reconstrução, que podem se estender por anos e afetar milhões de pessoas. Com base em sua experiência, como a cooperação internacional deveria evoluir nessa segunda fase e quais capacidades o senhor considera mais valiosas para apoiar a recuperação e a reconstrução das áreas afetadas?

Gen Ex Toro: A reconstrução é um dos maiores desafios que os países enfrentam após uma catástrofe de grande magnitude. O primeiro passo é contar com uma estrutura de governança clara. Idealmente, deveria existir um comitê de alto nível, por exemplo, um comitê de ministros ou um órgão especializado, encarregado de definir as prioridades e as necessidades da reconstrução.

A partir desse trabalho, deveria ser estabelecida uma secretaria técnica, seja nacional ou com apoio internacional, responsável por desenvolver os procedimentos necessários para garantir a continuidade do processo e acompanhar as decisões adotadas.

Também é indispensável contar com um órgão executivo que supervisione a implementação dos projetos e verifique se os objetivos estão sendo cumpridos de forma efetiva. A reconstrução deve ser organizada em etapas — curto, médio e longo prazo — com um planejamento claro, recursos definidos e mecanismos de acompanhamento que garantam sua execução.

Além disso, esse órgão deve identificar as mudanças normativas, administrativas ou legais necessárias para facilitar o processo. A reconstrução não consiste apenas em reconstruir a infraestrutura danificada; seu objetivo é recuperar a capacidade produtiva, restabelecer os serviços essenciais e criar as condições para que as comunidades possam reconstruir seus meios de subsistência de maneira sustentável.

Diálogo: Após as experiências acumuladas no Haiti, no Chile e as lições deixadas pela recente emergência na Venezuela, que mudança de abordagem o senhor considera indispensável para que a região esteja mais bem preparada diante dos grandes desastres do futuro?

Gen Ex Toro: A principal reflexão que essas experiências me deixam é que as catástrofes sempre ocorrerão. O que podemos decidir é o quanto estaremos preparados quando elas chegarem. Não podemos evitar um terremoto, uma enchente ou um incêndio florestal, mas podemos reduzir significativamente suas consequências por meio da preparação, do planejamento e da cooperação.

A experiência demonstra que nenhum país pode enfrentar sozinho uma emergência de grande magnitude. No entanto, também demonstra que a cooperação internacional é muito mais eficaz quando há um planejamento prévio, quando cada nação conhece suas próprias capacidades e vulnerabilidades e quando a ajuda é direcionada a resolver necessidades reais, e não a responder de forma improvisada.

Por isso, o desafio para a região é passar de uma resposta reativa para sistemas permanentes de preparação. A cooperação internacional deve fazer parte de um planejamento de longo prazo. Para avançar nessa direção, precisamos de uma maior sistematização regional, ou seja, contar com inventários claros de capacidades, identificação de vulnerabilidades e mecanismos que permitam saber quais recursos são necessários diante de diferentes cenários e quem está em melhores condições de fornecê-los.

A América Latina enfrenta um desafio específico, pois é uma região altamente exposta a ameaças naturais e, ao mesmo tempo, cada vez mais vulnerável aos efeitos das mudanças climáticas. Isso exige o fortalecimento da organização regional e o aproveitamento de experiências bem-sucedidas, como os protocolos do INSARAG em busca e resgate urbano, que demonstram a importância de se contar com padrões comuns e procedimentos coordenados.

Também devemos ter clareza sobre quando termina uma emergência e quando começa a fase seguinte. Essa transição é fundamental para tomar boas decisões e garantir que a cooperação realmente acompanhe as prioridades do país afetado. A preparação não consiste apenas em responder mais rapidamente, mas em responder melhor, com planejamento, coordenação e uma visão responsável de longo prazo.