Preço dos combustíveis em Portugal: “Não há cartel nenhum. Mas os efeitos de um cartel estão lá”

ENTREVISTA II José Caramelo Gomes, professor catedrático e especialista em Direito da Concorrência, salienta que este é o momento de o Governo intervir no negócio da Galp e da Moeve, impondo a separação do oleoduto, da armazenagem e até da refinação. O problema é um mercado em que os preços se alinham sem qualquer acordo ilegal: “Não há cartel nenhum”, explica, ao mesmo tempo que sublinha que os consumidores pagam “os efeitos de um cartel”

Para José Caramelo Gomes, professor catedrático de Direito da Concorrência, o mercado dos combustíveis está desenhado de uma forma em que, mesmo não combinando preços, trocando mensagens ou sentando os principais operadores à mesma mesa, os consumidores sentem consequências semelhantes às de uma concertação. “Não é preciso haver um acordo nem um cartel. O mecanismo está estabelecido nas práticas do mercado, nos referenciais e no próprio ‘preço eficiente’ da ERSE”, afirma José Caramelo Gomes. Para o professor, “tudo isto pode ser perfeitamente legal”, mas há uma conclusão inevitável: “O alinhamento está lá, mas é legal e não exige um cartel. O problema é que os efeitos de um cartel também estão lá.”

O problema, aliás, tem origem na forma como o mercado é analisado, defende o especialista, salientando que a ERSE compara os preços atuais com o comportamento habitual do setor e, como não encontra grandes desvios, conclui que não existem anomalias relevantes. Mas esse raciocínio está, na opinião do professor, “geneticamente viciado”. “Esta metodologia mede desvios em relação ao costume, mas não responde à pergunta essencial: o costume é concorrencial?”, questiona. “Explicar que o preço sobe muito depressa e desce muito devagar porque sempre subiu depressa e sempre desceu devagar não é uma explicação”.

Em entrevista à CNN Portugal, José Caramelo Gomes vai mais longe e defende que Portugal nunca teve um verdadeiro mercado concorrencial nos combustíveis. “O mercado português dos combustíveis nunca foi concorrencial, porque não nasceu assim”, acusa. A estrutura integrada herdada do Estado Novo foi privatizada e liberalizada sem que a natureza do mercado se alterasse: “Mudou o dono” Por isso, quando recentemente a ERSE concluiu num estudo, pedido pelo Governo, que tudo funciona como sempre, está, segundo o professor, a confirmar o problema – o de que o setor “comporta-se como um mercado que nunca conheceu concorrência”.

No centro desta estrutura está o controlo da cadeia que liga a refinação ao armazenamento e à distribuição. “O problema está em esses operadores – e, em especial, a Galp – terem uma posição determinante ao longo de toda a cadeia de produção e distribuição”, afirma. Isto é, mesmo que um concorrente queira encontrar uma solução em que não tenha de adquirir o combustível da Refinaria da Galp em Sines vai esbarrar num problema de infraestrutura. “Mesmo que importe de outro lado, onde vai armazenar o combustível? No Parque de Aveiras. Não tem uma alternativa comparável”. E isso, refere, faz com que todo o mercado fique condicionado. “Aquilo que a Galp pudesse deixar de ganhar na venda do combustível poderia recuperar no preço da armazenagem”.

Tudo isto é agravado pelo facto de, apesar dos alertas da Autoridade da Concorrência, continuarem por construir os cerca de oito quilómetros necessários para ligar diretamente o Porto de Sines à rede nacional de distribuição de combustíveis – uma falha que a AdC já classificou como uma “barreira física” à entrada de novos operadores. Como a conduta existente começa no interior da refinaria da Galp, os concorrentes não conseguem descarregar combustível importado no porto e injetá-lo diretamente na rede em condições eficientes. Mas o especialista avisa que concluir a ligação não basta: “O oleoduto, sozinho, não resolve o problema. É necessário construí-lo, mas também separar a propriedade e retirar as infraestruturas logísticas do controlo das gasolineiras”.

Dessa forma, defende o professor catedrático, a operação de fusão entre a Galp e a Moeve deveria ser vista pelo Governo como um momento para obrigar a uma separação dos ativos considerados essenciais. “Se for necessário retirar ativos da operação, devem ser o oleoduto e o parque de armazenagem”, defende Caramelo Gomes, admitindo “ir mais longe e separar também a refinação”. A solução passaria por uma entidade completamente independente dos operadores, preferencialmente pública, para controlar o transporte por oleoduto e a armazenagem. E se essas condições inviabilizarem o negócio, responde sem hesitações: “Paciência. A bitola não é o lucro de uns nem a satisfação imediata de outros, é o interesse do país”.

“Através do preço da armazenagem, é possível condicionar o resto da cadeia”

Tem avisado que a análise ao mercado dos combustíveis está “geneticamente viciada”. Porquê?

Porque o “preço eficiente”, que é o referencial utilizado pela ERSE, não tem tradição na economia industrial nem no Direito da Concorrência. O que esse indicador faz é comparar a evolução do preço do mesmo produto, dentro do mesmo mercado, durante um determinado período.

Se a estrutura do mercado é a mesma, os operadores são os mesmos e a regulação também não mudou, o mercado comporta-se como habitualmente. E, se se comporta como habitualmente, o indicador não deteta nenhuma anomalia. O problema é que esta metodologia mede desvios em relação ao costume, mas não responde à pergunta essencial: o costume é concorrencial?

Há ainda um enquadramento histórico importante: o mercado português dos combustíveis nunca foi concorrencial – não deixou de o ser, nasceu assim. A estrutura corporativa herdada do Estado Novo, com uma petrolífera nacional integrada em toda a cadeia, foi privatizada e liberalizada a partir dos anos 1990 sem nunca se tornar competitiva. Mudou o dono, não a natureza do mercado. Quando a ERSE conclui que o mercado se comporta “como sempre”, diz uma verdade mais funda: comporta-se como um mercado que nunca conheceu concorrência.

É daí que nasce a ideia de um “cartel que não existe”?

Exatamente. Este mercado está estruturado desta forma há décadas. Quando analisamos os últimos quatro ou cinco anos, concluímos que se comporta como sempre se comportou e que não houve alterações. O problema é que, na minha opinião, o mercado não é concorrencial há muito tempo.

Como Abba Lerner formalizou nos anos 1930, o poder de mercado mede-se pelo afastamento entre o preço e o custo marginal. Num mercado concorrencial, o preço tende a convergir para o custo marginal. Ou seja, para aquilo que custa a uma empresa produzir mais uma unidade – neste caso, mais um litro de combustível. Quanto maior for esse afastamento, maior é o poder de mercado.

Para percebermos o seu argumento, como funciona a cadeia até o combustível chegar às bombas?

O petróleo chega à refinaria de Sines e é refinado. Depois, os combustíveis entram no sistema logístico e seguem para o Parque de Aveiras. A partir daí, são distribuídos por camião até aos postos de abastecimento. O combustível também pode ser importado, mas o ponto essencial é perceber por onde entra, onde é armazenado e de que forma chega ao retalho.

A refinaria de Sines vende com base na chamada paridade de importação, que inclui os custos de uma importação hipotética. Porque considera esse modelo prejudicial para os consumidores?

Porque uma empresa concorrente da Galp acaba por pagar um preço equivalente ao que suportaria se trouxesse o combustível de Roterdão para Lisboa. Se pudesse descarregar um navio-tanque em Sines e colocar esse combustível na rede logística nacional, o produto poderia chegar ao mercado ao preço de Roterdão em Sines e, eventualmente, até mais barato. Mas isso não acontece em condições que permitam uma verdadeira pressão concorrencial.

Isso deve-se à falta de infraestrutura?

Exatamente, mas não é apenas uma questão de construir o troço de oleoduto que falta. Esse oleoduto permitiria descarregar o combustível em Sines e transportá-lo para Aveiras. O problema é que o parque de Aveiras também é controlado por uma empresa participada maioritariamente pela Galp.

Um concorrente tem de pagar pela utilização dos depósitos e pelo armazenamento. Nessas condições, aquilo que a Galp pudesse deixar de ganhar na venda do combustível poderia recuperar no preço da armazenagem. Mesmo que uma Repsol ou uma Moeve importem combustível, têm de o armazenar. E Aveiras é a infraestrutura decisiva para abastecer uma parte muito relevante do país.

Quatro operadores controlam perto de 90% da armazenagem. Essa concentração é, por si só, o problema? Se existissem mais operadores, o resultado seria diferente?

Não necessariamente. Quatro operadores formam um oligopólio típico, mas um oligopólio, e até um monopólio, não é necessariamente mau. Pode ser útil e eficiente. O problema está em esses operadores – e, em especial, a Galp – terem uma posição determinante ao longo de toda a cadeia de produção e distribuição.

Mesmo que um dos operadores queira fazer uma guerra de preços, onde vai armazenar o combustível? No Parque de Aveiras. Não tem uma alternativa comparável. E, através do preço da armazenagem, é possível condicionar o resto da cadeia.

Que diferença fariam, então, os oito quilómetros de oleoduto que faltam e o reforço da rede logística?

O oleoduto, sozinho, não resolve o problema. É necessário construí-lo, mas também separar a propriedade e retirar as infraestruturas logísticas do controlo das gasolineiras. O oleoduto e a armazenagem devem ser entregues a uma entidade completamente independente, que não seja detida nem participada pela Galp ou por qualquer outro operador do setor e que promova a concorrência entre todos.

A operação entre a Galp e a Moeve torna este um momento particularmente importante para o Governo e para as autoridades da concorrência?

Sim. Quando se ponderam restrições apenas ao nível do retalho, volta-se a olhar para o ponto errado da cadeia. O problema não está essencialmente no retalho. Está na concentração ao nível da refinação, do transporte, da armazenagem e do acesso dos produtos importados à rede logística.

Se for necessário retirar ativos da operação, devem ser o oleoduto e o parque de armazenagem. Admitiria mesmo ir mais longe e separar também a refinação. O negócio da refinação não deve estar na mesma entidade que controla o transporte e a armazenagem. Mal comparado, precisaríamos de uma espécie de REN para o oleoduto e para a armazenagem de combustíveis.

A ERSE elaborou agora um estudo a pedido da ministra do Ambiente e Energia. Acredita que o Governo suspeitava de alguma atuação ilícita no mercado?

Não acredito que a ministra pensasse necessariamente que existia alguma ilegalidade. Terá sentido que alguma coisa não estava bem e pediu à ERSE, que é a entidade com competência para supervisionar o setor, que verificasse o que se passava. O problema é que, de acordo com a lei atual, nada está errado. Está tudo certo. É precisamente esse o problema: os resultados podem ser anticoncorrenciais sem que exista qualquer ilícito.

O estudo não identificou irregularidades relevantes, mas apontou a elevada concentração no mercado grossista. Vê aí uma mudança importante?

Esse é um aspeto extremamente positivo do relatório. Pela primeira vez alguém aponta o dedo, ainda que de forma tímida, ao verdadeiro problema do mercado dos combustíveis. Já existiam relatórios da Autoridade da Concorrência, da ERSE e de outras entidades, mas nunca o problema tinha sido assinalado de forma tão aberta, clara e incisiva.

Ficou aquém do que seria desejável, mas mostra que a ERSE foi capaz de reconhecer que existe um problema na estrutura grossista. Talvez a situação tenha chegado a um ponto em que já não é possível ignorar a verdadeira causa e tapar o sol com uma peneira.

Defende que a posição da Galp retira à empresa o incentivo para ser mais eficiente. Como?

Uma empresa que queira entrar num mercado competitivo tem de ser eficiente: produzir melhor, mais barato e colocar o produto no mercado em condições que levem o consumidor a escolhê-lo. Neste caso, a Galp não enfrenta a mesma pressão concorrencial na refinação, na armazenagem e na distribuição. A sua posição ao longo da cadeia reduz a disciplina que, num mercado competitivo, obrigaria qualquer empresa a ser mais eficiente.

Além disso, a procura de combustível é relativamente rígida. Se eu for comprar bananas e considerar o preço excessivo, posso comprar morangos. No combustível, não existe ainda uma alternativa generalizada. Quem precisa de conduzir ou de transportar pessoas e bens tem de comprar combustível ao preço disponível. Os veículos elétricos começam a criar uma alternativa, mas ainda estamos longe de uma substituição generalizada.

Também tem argumentado que o Estado é um “sócio silencioso” deste sistema, devido ao peso dos impostos. O Governo beneficia diretamente de preços mais altos?

Todos os governos acabam por ser sócios silenciosos porque recebem uma receita fiscal muito elevada sobre os combustíveis. Mas a relação não é tão direta como dizer que um preço mais baixo implica necessariamente uma perda equivalente de receita.

Imagine, só a título de ilustração, que a componente fiscal representa 40% do preço de um litro que custa dois euros: o Estado recebe 80 cêntimos. Se o preço baixar, o consumo pode aumentar e compensar parte dessa redução. Do ponto de vista fiscal, o que interessa ao Governo não é apenas a percentagem, mas a receita total. Uma carga fiscal ou um preço mais baixo não significa que a receita caia na mesma proporção.

O relatório conclui que Portugal tem preços antes de impostos inferiores aos de Espanha, mas preços finais superiores. A diferença fiscal não explica o essencial?

Esse é o resultado do estudo e admito que esteja correto, mas comparar a fiscalidade é o caminho mais simples. A carga fiscal tem, evidentemente, um peso muito grande. Ainda assim, se quisermos chegar ao problema estrutural, temos de olhar também para as margens de refinação e de distribuição. Centrar toda a explicação nos impostos não resolve a falta de concorrência ao longo da cadeia.

Recentemente, o chamado cartel da banca envolveu a troca de informação entre concorrentes. Quando os operadores de combustíveis alteram os preços ao mesmo tempo e utilizam as mesmas referências internacionais, não estamos perante algo semelhante?

Não. O cartel da banca implicava comunicação e uma atuação direta entre os operadores. Aqui não é necessária qualquer comunicação. A Galp forma o preço com base num referencial internacional que todos os outros conhecem. Toda a gente sabe qual é o referencial utilizado e consegue antecipar o preço que vai resultar desse mecanismo.

Não é preciso haver um acordo nem um cartel. O mecanismo está estabelecido nas práticas do mercado, nos referenciais e no próprio “preço eficiente” da ERSE. Por isso digo que não há cartel nenhum. Tudo isto pode ser perfeitamente legal. Mas os efeitos de um cartel estão lá.

Mas existe um alinhamento?

Claro que existe. O alinhamento está lá, mas é legal e não exige um cartel. O problema é que os efeitos de um cartel também estão lá.

Que efeitos são esses?

O preço que pagamos pelos combustíveis. Estamos a pagar um preço muito elevado e toda a gente o sente na carteira. É difícil demonstrar cientificamente por que razão o preço é este quando o próprio referencial usado para avaliar o mercado parte das práticas habituais desse mercado.

Atribui o problema à forma como a lei foi desenhada?

Atribuo todo o problema à forma como as leis estão desenhadas em Portugal. Não falo apenas do Direito da Concorrência nem apenas dos últimos governos. Um sistema jurídico deve ser construído a partir de uma base científica, com estudos sobre o impacto das normas, e de forma integrada, para evitar que umas regras inviabilizem a eficiência de outras. Isso não acontece em Portugal.

Costumo comparar um sistema jurídico bem planeado com a Baixa Pombalina. O sistema jurídico português parece-se mais com um bairro clandestino: foi sendo construído sem um plano integrado. Por isso, não é fácil apontar um único culpado. É um problema acumulado ao longo de séculos.

É juridicamente possível aproveitar a operação entre a Galp e a Moeve para separar estes ativos?

Sim. A autoridade competente para analisar uma operação de concentração pode impor condições e restrições. O problema é escolher o ponto certo da cadeia. A intervenção deve incidir na refinação, no transporte e na armazenagem.

Na minha opinião, isso passa por impedir que alguns desses ativos sejam transmitidos para a empresa resultante da operação e por transferi-los para uma entidade terceira, completamente independente e sem qualquer participação direta ou indireta do grupo resultante da concentração.

Essa entidade deveria ser pública?

Seria a minha preferência. O transporte por oleoduto e a armazenagem deveriam ficar numa entidade pública. Admito que a refinaria, embora separada das restantes atividades, pudesse continuar em capitais privados. Sou defensor de que as infraestruturas essenciais devem ser propriedade pública.

Condições dessa dimensão poderiam inviabilizar o negócio. Isso deve pesar na decisão?

O que tem de nos guiar é o interesse público, que não se confunde com o interesse dos acionistas nem com o dos consumidores. É um interesse próprio, o do bom funcionamento da economia enquanto ordem: concorrência, eficiência, investimento e segurança do abastecimento. Neste caso concreto, o interesse público aproxima-se muito mais do consumidor do que do acionista, porque a falha é de excesso de poder de mercado. Mas isso é uma contingência das circunstâncias, não uma identidade de princípio; noutro cenário, o interesse público poderia exigir contrariar o consumidor no curto prazo. Por isso, se o negócio não se concretizar por causa das condições necessárias à concorrência, paciência: a bitola não é o lucro de uns nem a satisfação imediata de outros, é o interesse do país.

A integração cria também o risco de ativos estratégicos ficarem expostos a acionistas dos Estados Unidos e dos Emirados Árabes Unidos. Essa dimensão preocupa-o?

Não seria uma novidade. Portugal já tem participações estrangeiras muito relevantes em infraestruturas energéticas, incluindo participações de empresas controladas pelo Estado chinês na REN e na EDP. Considero, aliás, a rede elétrica estrategicamente mais sensível do que os combustíveis fósseis. O combustível tem um impacto brutal na vida das pessoas, mas uma falha na rede elétrica produz um impacto imediato e transversal. Por isso, isoladamente, a nacionalidade dos acionistas não me parece o ponto central desta discussão.

A ERSE afastou a imposição de margens ou preços máximos. Concorda?

A fixação de preços máximos é sempre uma má política a médio e longo prazo. A partir do momento em que se estabelece um preço máximo, ele tende a transformar-se no preço de referência de todos os operadores. Como esse teto tem de acomodar as flutuações naturais do mercado, os operadores acabam por se alinhar por ele, o que elimina a concorrência.

Um preço máximo pode funcionar durante quatro, cinco ou seis meses para dar algum alívio aos consumidores. Mas é uma aspirina para a dor de cabeça, não é uma solução. A médio e longo prazo, reduz o incentivo à eficiência e pode conduzir a resultados muito negativos.

O que é necessário é intervir na estrutura do mercado para o tornar verdadeiramente concorrencial e alterar a legislação para que o Direito da Concorrência passe a alcançar resultados anticoncorrenciais que hoje, legitimamente, lhe escapam.

A ERSE argumenta ainda que comparar diretamente os preços nas bombas com o Brent conduz a conclusões erradas e que a referência correta são as cotações internacionais da gasolina e do gasóleo já refinados. Essa explicação é insuficiente?

As cotações dos produtos refinados são uma referência mais próxima do produto vendido nas bombas, mas continuam a ter o mesmo problema de fundo: são preços formados num mercado que usamos como padrão porque é o mercado habitual.

Também não podemos esquecer que o mercado petrolífero mundial é influenciado por uma organização de produtores, a OPEP, que funciona como um cartel. Quando escolhemos as cotações internacionais como referencial, estamos a recorrer a preços que não correspondem necessariamente ao custo marginal, ao custo médio total ou a qualquer outro referencial baseado nos custos de produção.

É o chamado fenómeno “foguete e pluma”: os preços sobem depressa e descem devagar.

A ERSE considera que não há uma assimetria relevante. O problema é concluir que o comportamento é natural porque é habitual. Explicar que o preço sobe muito depressa e desce muito devagar porque sempre subiu depressa e sempre desceu devagar não é uma explicação. Volta a medir-se o mercado pela sua própria prática, sem se perguntar se essa prática resulta de um mercado verdadeiramente concorrencial.